刘尚希:财政的在于推进国家治理现代化四十年

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  国家治理涉及到多方利益关系的平衡。国家与企业、国家与人民、中央与地方,还有区域之间、城乡之间的关系,形成了多层次的复杂利益关系。国家治理就是要包容、协调、协同这些多元利益。

  现在的体制是,各个部门纷纷点菜,点了很多菜由地方去买单。地方买不起单,那就只好用各种各样的办法举债,影子银行、信托、委托、融资租赁、再加上PPP、购买服务、棚改。

  企业所得税、个人所得税在整个财政收入、税收收入当中的占比都在不断地上升。直接税比重的提高只能随着人均收入水平的提高顺势而为,不能像搞工业那样去推动。

  分配差距拉大的原因不仅仅在劳动所得,更多地可能在于资本所得。在这个环节上,税收能起到的调节作用只是九牛一毛。

  税收对收入的调节作用越强,税制设计就要越复杂;设计越复杂,操作成本就越高,漏洞就会越多,而真正有能力避税的人恰恰是有钱人。所以税制应该简单,不能搞得太复杂。

  四十年,财税可谓是难度最大、涉及利益最广的重大事项之一。财税的每一步都牵动着中国经济参与者的利益或激励,从中央到地方、从企业到家庭对于财税亲历者而言,这波澜壮阔的四十年有着怎样的意义?界面新闻日前专访了中国财政科学研究院党委、院长刘尚希,希望通过他的视角,与读者一道回顾和思考四十年历程。

  刘尚希在采访中说,是从经济开始的,而经济率先从财政开始。观念上的起步于,从过去不承认物质利益到承认物质利益。而实际的操作正是从打破统收统支的财政体制开始,给予企业和地方物质利益,这样才调动了多方发展的积极性。

  以来的全面深化,核心在于“治理”。刘尚希认为,治理的重点显然不只是经济问题,还包括社会问题,中央与地方关系的问题。这些都与财政紧密联系在一起。所以,在治理的背景下,财政的就是推进国家治理现代化。而人们关心的税制、预算、财政体制,其实都离不开这个主题和总目标,即通过财政来形塑国家治理体系和治理结构。新的发展阶段需要一种新的国家治理结构与之相适应。不然的话,多元利益的包容、协调、协同就会遇到障碍。

  回顾1990年代的,刘尚希肯定了分税制的积极意义。他认为,分税制是针对当时的问题提出的对策。当时中央财政岌岌可危,若不解决,将面临重大的风险和危机。分税制解决了中央财力不足的问题,也为后来提出公共服务均等化创造了条件。分税制还帮助建立了全国统一市场,也为地方产业结构调整优化创造了条件。

  针对近年来地方过度举债和隐性债务问题,刘尚希认为,这归根结底是体制问题。在国家治理结构的纵向维度中,中央和地方的事权、财权、财力都没有界定得很清晰。中央决策、地方执行的结构导致了“点菜、下面买单”的局面。地方财力与事权不匹配,隐性债务难以一劳永逸地根除。刘尚希表示,解决问题的根本在于良好的体制基础,只有责权清晰、预期明确,才能使地方建立起预算控制机制。

  在税制方面,刘尚希反对将“提高直接税比重”作为目标。他认为,直接税比重会随着经济发展水平和人均收入水平的提高自然提高。的目标不应是直接税的比重,而是要让税制与当前发展阶段相适应。

  对于税收制度调节公平的功能,刘尚希认为,相比于初次分配环节,税收对于收入公平的调节作用相对有限。“如果初次分配环节机会不公平、差距很大,要靠税收去调节的话,成本很高难度很大。”因此,他主张税制要从中国实际发展阶段出发,简单、明了、公开、透明。

  刘尚希于1984年5月加入中国,1987年7月参加工作,1990年7月中国人民大学经济学专业毕业,获经济学博士学位。多年来的研究内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。著有《公共风险论》、《大国财政》、《财政风险理论及其防范对策》等著作。

  界面新闻:有学者把四十年来的财税大致分为三个阶段:即有计划商品经济时期、社会主义市场经济阶段、社会主义市场经济新时代。您是否也赞成这样一种划分方式?不同阶段的背景和标志性措施有哪些?

  刘尚希:我并不完全同意这种阶段划分方式。以来的财税可以分为这三个阶段:1978年是一个起步,1992年是一个转折点。

  1978年到1992年这十四年实际上是一个探索阶段,探索经济上到底该朝着什么方向走。1992年之前,起初是以计划经济为主、市场调节为辅,后来提出有计划的商品经济,后来又说“计划经济与市场调节相结合”。

  那个时候最大的问题是,商品经济和市场经济有什么区别。在国内,1992年之前只能说商品经济,不能说市场经济。大家都在探索,从计划经济走出来以后朝哪个方向走。当时学界已经有人提出来搞市场经济。但在正式的文件里并没有这样的表述。当时的经济何去何从,还是有很大的争议。

  直到1992年南巡讲话,一言九鼎,解决了十四年来一直没能解决的问题,那就是经济要走市场化道,建立社会主义市场经济体制,把社会主义和市场经济有机结合在一起。自那以后,的目标和径就很清晰了。

  1992年之后是经济的推进期,目标是建立健全社会主义市场经济体制。这一阶段一直延续到的2012年底,主要是经济为主的时期。之后,尤其是十八届三中全会明确提出进入全面深化时期。

  界面新闻:这样看来,财税与经济是紧密不可分割的。那么财税的内在逻辑是如何与经济相辅相成的呢?

  刘尚希:四十年是从经济开始的,而经济率先从财政开始。从农村再到城市,实际上都是在改变分配关系。农村实行家庭联产承包责任制,很重要的是改变了国家、集体、农民三者之间的分配方式。城市也是一样,从1978年开始企业搞利润留成,搞企业基金,就是说企业的利润不用全部上缴了,可以自己留一部分。这改变了国家和企业的分配关系。

  我们的是从过去不承认物质利益到承认物质利益起步的,这是观念上一个最大的变化。要调动人们的积极性、需要承认物质利益原则,而实际操作中就是从财政开始,打破统收统支的财政体制。一方面,给国有企业一些看得见摸得着的物质利益。扩大国有企业分配自主权,积极性就起来了。同时也让地方获得利益。1980年以后中央对地方实行“分灶吃饭”,财政部门对其他部门实行包干制。给某个部门单位的钱,节省下来的结余可以留用,这就调动了大家节省资金的积极性。

  所以,起步阶段承认物质利益原则、贯彻物质利益原则就是从财政起步的。如果财政上不做调整,物质利益原则就无从贯彻落实。然后才有国有企业、税制、财政体制。从“分灶吃饭”开始进行了一些调整,直到1994年的分税制。

  从整体脉络来看,以前的是以经济为主。经济的核心就是承认物质利益,在体制机制上,通过对物质利益的追求去调动大家的积极性。所以,财政是过去经济体制的中心环节,也是整个经济的突破口。

  界面新闻:以来,在全面深化的背景下,财税进入了新的阶段。总体而言,新一轮财税与过往有何不同?

  刘尚希:新阶段财税和过去最大的不同,就是的大、总目标都已经发生很大变化。

  过去的财政是经济的中心环节,当时的主要是经济,其他的都是为经济服务的。当时的总目标是建立社会主义市场经济体制,所以财政也是为了建立社会主义市场经济体制。由此确立的财政总目标是什么呢?就是建立公共财政体系。

  之后进入全面深化阶段。总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,完整的表述是“完善和发展中国特色”。与这个总目标相适应的财政总目标是建立现代财政制度。

  这一背景下的财政定位不仅仅是经济,而是定位于国家治理。所以十八届三中全会说“财政是国家治理的基础和重要支柱”。以后的财政和以前财政,在目标、内涵、径都发生了变化。

  界面新闻:您多次提到“国家治理”与财税的关系,这与过往经济范畴有着很大的不同。那么又该如何真正理解“国家治理”这样一个大概念呢?

  刘尚希:治理实际上涉及到利益关系的平衡。提出治理这样一个,就意味着我们国家进入了一个利益多元化的时代。这个利益多元化就是利益主体的多元化国家与企业的关系、国家与人民的关系、中央与地方的关系,还有区域之间的关系、城乡之间的关系,形成了多层次的、多元的、非常复杂的利益关系。这种复杂的利益关系就形成了多元利益,那么需要解决的问题是包容这种多元利益。

  治理这个概念其实是来自于微观层面,也就是企业的治理。公司的治理结构是董事会,它就是包容、协调、协同多元利益。把这个放大到国家层面,要把多元利益包容起来,实际上国家层面需要一种治理结构。这样一种治理结构在过去是没有准备好的。多少年下来,多元利益主体在不断地形成,过去我们主要是从传统的国家理论的角度来谈国家管理的问题,而没有侧重于从多元利益角度来讲国家治理的构建问题。

  多元利益要包容要协调,最核心的问题还是涉及到财政。因为财政涉及到不同层面的不同主体之间的利益。财政的一收一支,会牵动到整个社会的利益神经。比如,财政最小的一个税种,都足以引起社会极大的关注。因为它涉及到大家的钱袋子。财政收了这些钱怎么去花,花到哪里去,向哪方面倾斜,这又涉及到城乡、区域、社会不同阶层的利益。所以财政实际上是各种利益关系的交汇点。之所以说财政是国家治理的基础,也是基于财政的这样一种属性。

  财政的一举一动都会影响到利益的包容协调。国家的钱袋子和个人的钱袋子这个关系要是处理不好,那就会。从历史上看,历朝历代的更替、国家的兴衰,都与财政能否处理好多方利益关系联系在一起。历史上一个王朝的,多半是因为没能照顾好多方面的利益,以至于社会生乱、乱而变。过去讲“”,往往就是因为财政制度安排出了问题,比如横征暴敛,这就了生产力的发展。所以一个新的王朝往往会吸取这种教训,轻徭薄赋、与民休息。在这种情况下,生产力得到发展、老百姓生活得到改善。但时间长了以后财政制度可能又没安排好、协调好,可能又出问题。结果导致一个王朝又下去。

  从这些角度来看,财政的制度安排、财政政策的制定,不仅仅是会计意义上的国家钱袋子的问题、国家收与支的问题,而是涉及到国家治理的问题。、盛世都与财政密切相关,所以一些学者在帝国历史演变中间发现了“财政密码”。

  我们现在追求国家治理能力和治理体系的现代化,那毫无疑问首先要夯实国家治理的基础,也就是财政。所以这个时候财政所肩负的,就是要完善国家治理的基础,真正发挥支柱性的作用。如果财政不能夯实国家治理基础,不能真正地巩固国家治理支柱,那国家治理的现代化就谈不上。从这个意义上讲,财政毫无疑问是国家治理体系构建、治理能力提升的基础和关键。

  以前的,可以极度简化称为“经济”。当前这个阶段的,我们可以简称为“国家治理”。过去的经济通过物质利益刺激调动大家的积极性,发展生产力,创造物质财富,做大蛋糕。那么现在蛋糕做大了,我们的经济总量已经是世界第二,应当说已经解决了有和无的问题,现在是要解决好与不好的问题。

  这个时候的利益关系,就不仅仅是通过利益去调动大家生产积极性和发展积极性,而是需要更好地平衡各种利益关系,就是要包容。这个包容,简单讲就是公共利益和私人利益如何实现包容。具体如何操作?简化成一个国家治理的模型,就有三个关系:与市场的关系、与社会的关系、中央与地方的关系。

  界面新闻:您说到的这三对关系,似乎是人们谈及时提到最多的、也是最关键的问题。例如,在财税领域,近两年内来中央与地方财政关系推进。基于中国经济的现实情况,这三对关系所代表的具体领域是什么?

  刘尚希:与市场的关系,这个维度实际上讲的就是经济。我们过去的就是围绕与市场关系来说的。后来发现仅仅讲与市场关系还不够,还要讲与社会的关系。这与不仅仅是与社会组织的关系,还有各种各样非经济、非的组织。

  如果说经济是以市场机制这种自主治理方式去配置资源和创造财富,那么与社会的关系实际上是让社会发挥自主治理作用,实现社会的管理和约束。经济应当培养的是一种经济类型,社会应该培养的是社会类型。

  其实这两方面的都存在分权的问题。过去向市场分权,让企业变成市场主体,决策、自负盈亏、自担风险。从与社会的关系来说,也应当是让这种社会组织成为社会主体,使之管理、约束。社会层面的很多矛盾可用各种各样的社会组织去化解。各种类型的、不以追求经济利益为目标、而是以公益为目标的这类社会组织,它可以提供公共服务,也可以化解很多社会矛盾,也可以说让社会变得更加自立,而不是说什么都让来管。

  再一个是中央与地方的关系。这方面我们一直在探索,“分灶吃饭”从财政上就是一种探索。“两个积极性”是毛“论十大关系”里就强调的,一直讲到现在。这是我们国家中始终的一个原则,也是一条经验。调动中央和地方两个积极性毫无疑问是与财政密切相关的。

  中央与地方的关系处理,实际上是反映了一种认识和实践。我们国家看起来是五级、实际上是两级治理。从管理上来说,我们可以说有五级管理,每一级都有管理的职责,但从治理的角度来说,它是两级治理。向地方分权,不是分到省市县乡,很多只分到省这一级。不是说每一级平等地拥有这些。越往下拥有的越少。所以从治理分权的角度来看,我们实际上是两级。发达国家是,多出一个我们国家没有的分权。比如美国,州和联邦之间是一种分权,州是一个实体,与联邦是平等的关系。只有州和地方才是上下级关系,英文里州就是state,也可以说是国家。我们从秦始皇开始就是一个集中统一的国家,没有分权。

  这三个维度组合起来,与市场的关系、与社会的关系、中央与地方的关系构成了国家治理的结构。经济学集中在与市场的关系上做文章。经济学家们要么偏向于干预,要么偏向于市场,主要就这两大派。从这个维度来说,国家建立什么样的经济体制,核心就是国家与市场的关系。

  界面新闻:从具体的措施来看,分税制是过去四十年最重大的财税措施之一。按照您前面提到的阶段划分,分税制正处于经济的推进期。从过去四十年历程出发,分税制又怎样的重要意义?又该如何看待关于分税制的不同声音?

  刘尚希:从历史的角度去看,任何一项都是逼出来的。也就是说,当时面临风险和潜在的危机。中国也是逼出来的,贫困落后,与发达国家差距越来越大。

  分税制也是逼出来的。当时中央财政已经岌岌可危了,这涉及到国家统一和长治久安。周朝为什么演变成春秋战国?就是中央没有权威,四分五裂了。

  当时中央财政非常困难,甚至要靠向地方借钱过日子。那个时候,财政部长要找地方省长、省委吃顿饭,地方都会尽力。如果不是我们上的优势,仅从经济和财政的角度来看,当时都快稳不住了。地方利益的观念非常强,官员一旦坐到地方一把手的上,本能地就产生了本位主义,实际上就是本地区利益。地方在财政上与中央讨价还价、与中央博弈。在那种情况下,从上来说,中央的控制力急剧下降。从经济上说,区域之间差距越拉越大,中央缺乏有效手段去调节。从整个国家的发展来说,各自为政、地区、地区割据,全国统一市场无法形成。1992年提出建立社会主义市场经济体制,那首先就需要建立国内统一市场。从这些方面来说,必须要中央与地方的财政关系,财政体制必须要改。

  分税制实际上改变了过去的收入划分方式。过去按照企业隶属关系划分,中央企业收入归中央、地方企业归地方,然后在这个基础上来进行“大包干”。“大包干”分几种类型,有的是定额上缴,有的是定额补贴。但经济在不断发展,财源也在不断增长,“大包干”以后增量大部分留给了地方,中央得到的很少。所以中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降。

  当时还提出“减税让利、放水养鱼”,整个国家财政收入占P的比重也在不断下降,最低的时候也就10%多一点,界上找不出第二个这样的国家。国家手里掌握的财力常有限的,其中中央掌握的财力就更少了。那种情况下只有。

  要建立一个机制,为全国统一市场的形成创造体制,所以按照级制来划分收入的办法就改为按税种划分。为什么叫分税制呢?就是把一些大的税种划归中央,把次要的零星税种划给地方。各个企业都涉及各个税种,这样中央和地方的利益就不会因为企业隶属关系不同而不同。就变成了你中有我、我中有你,经济发展、各税种收入也会增加。主要税种归中央,中央财力控制权就大大增加了。

  当时的时候阻力很大。怎么办呢?为了照顾既得利益,地方原有的收入基数得到保留,中央拿出部分收入来返还给地方,建立了税收返还制度。当时副总理带着几十个工作人员到地方去解释、说明、沟通,最终才得到大家认可。

  所以,分税制是针对当时的问题实行的,是问题导向的。这些问题若是不解决,将面临重大的风险和危机。如果以国外某种体制作为样板来评价分税制,那么在逻辑上是说不通的。更不能按照自己想象的一种理想化的财政体制来评判。发展是一个实践的过程,不是我们在脑海中想象的一个过程,所以体制实践中出现的问题,就需要针对问题去解决。

  从事后来看,1994年以后的体制基本上是稳定的,它至少解决了几个问题:首先解决了中央财力不足的问题。中央向地方借钱过日子的状态,从上来说是最的。中央在财力方面的调控能力大大增强,也为后来提出公共服务均等化创造了条件。

  再一个,分税制解决了全国统一市场的问题。那之前,各个地方都是争相发展高税收产品,比如酒和烟。这样以来各地产业结构也不合理。分税制既为全国统一市场的形成创造了条件,又为地方产业结构调整优化创造了条件。这种体制的调整对地方的行为导向产生的影响常大的。

  分税制体制的建立稳定了地方预期,从而调动了大家的积极性。中国经济发展这么快,除了市场竞争带来的经济增长,还有地方之间的竞争带来的增长。这两个竞争相当于“双轮驱动”。当然,回过头来看,这种粗放式增长带来的资源方面的压力很大。但毕竟,那个阶段是解决有和无的问题。不能用现在这个阶段去评判早期的那个阶段。判断标准如果漂移,就不是历史地看问题了。

  界面新闻:对于分税制的不同评价其实也反映了当前的一些实际问题。比如,过去十年中国出现了地方过度举债等问题。您又如何分析这一问题产生的根源?应该如何建立长效解决机制?

  刘尚希:债务问题其实也是一个治理问题。刚才说到,我们现在实际上是两级治理。尽管文件中并没有正式提出,但一直以来强调“两个积极性”就是对两级治理这种的一种隐含的表述。

  在过去短缺的年代,两个积极性指的是发展经济的积极性。现在从治理的背景下来看,两个积极性应该是两级治理下治理的积极性。中国这么大,光有一个积极性肯定治理不好。地方是一个治理主体,要调动地方的治理积极性。

  但我们现在的国家治理结构,从纵向维度来看,中央和地方的事权、财权、财力都没有界定得很清晰。我们是在党的统一领导之下,所以我们的事权划分方式跟国家不同。整体来看,我们是中央决策、地方执行,这就形成了“点菜、下面买单”的局面。点菜,往往是中央的各个部门都在点菜,都在提要求,买单的却只有一个(地方)。点菜的多,买单的少,这种情况下出现了财力与事权的不匹配。

  点菜提的要求,往往变成了地方的责任,很多成为市县一级的责任,并且责任清单越来越长。过去中央主要是要求发展,“P挂帅”,现在虽然说不以P挂帅,但经济还需要增长、社会还需要保持稳定、民生还需要得到保障和改善、生态需要得到治理、乡村需要振兴等等,这都是地方的责任。中央发文件、提要求,各个部门去贯彻落实。依据中央的文件,各个部门又发文件。这种情况下,地方的压力肯定很大。

  另一方面,我们目前处在人均P 9000美元左右的水平,正是城镇化快速推进的时期。城乡关系在快速的发生变化,大量的农村人口流向城市。在这个过程中,城市扩张带来大量的公共设施的建设。这种情况下,原有的财政格局地方不能适应。原来说“保运转、保吃饭”,现在说“保工资、保运转、保民生”。民生包括教育、医疗、养老,但有些地方这一块已经保不住了,一些省份养老金已经收不抵支。可想而知,地方的压力越来越大,责任越来越大。在这种情况下,地方就需要借钱,要融资。

  2008年左右,中央号召和要求地方去融资、上项目,化解当时金融危机带来的冲击。所以地方在那个时候搞了很多融资平台,资产都是五花八门的,甚至有非经营性的资产混在其中。融资平台成了的另一个钱袋子,导致债务规模很大。后来进行全面审计,做了一些切割,使得存量固定下来,并逐步置换成债券。增量只允许发行债券,实行余额控制、限额控制。

  但问题在于,这样做没有解决问题,所以又产生了大量的隐性债务。按照审计署,地方有三类债务:一类是直接债务,一类是的债务;还有一类是隐性债务是或有债务,是以各种各样的融资创新手段形成的。

  这些债务也不是凭空产生,号召搞PPP项目,搞购买服务、搞棚改,债务通过这些形式嵌入进去了。这说明了什么问题呢?一个是我们设定的目标过于理想化。地方不可能没有隐性债务,也就是会计学上的或有债务。但我们的方法是想通过消灭或有债务来管控地方债务,这种观念与现实是不吻合的。

  从治理的角度来看,实际上就是两级治理现在还没有理顺。从事权划分的角度来看,哪些应该是中央决策、中央执行、中央掏钱的;哪些是地方可以有决策权、地方执行、地方掏钱的。这就是事权的划分、支出责任的划分,以及营改增之后中央与地方收入的划分。这些都面临着大量的不确定性。这种情况下,实际上中央与地方的责、权、利的关系还没有理顺。这就属于国家治理的一个重点内容。

  如果中央与地方的关系这一纵向治理结构理不顺,不确定性很大,那地方做事情都是机会主义的方式。地方会看着中央各个部门来揣摩中央的文件,揣摩中央的意图。就像清理隐性债务一样,以前每一次清理,地方都是在揣测中央什么意图。是想发债,那就多报一点,是要问责,就少报一点。

  我们在宏观管理上很粗放,不是说从一开始文件和方案就很细、各方面都有明确标准。现在隐性债务大家都说不清,就是因为没有标准。什么叫或有债务?应该是从专业的会计准则的角度,建立会计准则以及地方的债务准则。

  再有一个机制,“点菜的不买单”,导致点菜的往往多点菜、乱点菜。点菜的和买单的应该是结合起来。打个比方说,吃饭的时候往往是请客的人、买单的人来点菜。如果买单的不管点菜,那么点出来的菜往往会超出预算。我们现在的体制是,各个部门纷纷点菜,点了很多菜由地方去买单。地方买不起单,那就只好用各种各样的办法举债,影子银行、信托、委托、融资租赁、再加上PPP、购买服务、棚改。这些五花八门的通道被地方充分利用,那么就产生了隐性债务。

  所以,这些问题反映了我们整个治理现在还是没有到位,还在推进之中。具体一点讲,我们在宏观管理上,大量的基础性工作做得不到位。此外,上级的政策和标准总是发生变化。地方见机行事,以机会主义的方式去做。在融资创新层出不穷的情况下,如何去控制好地方的隐性债务,唯一的方法就是正视现实。就是估计地方有哪些产生或有债务的渠道,然后进行管理评估。

  隐性债务这类问题,归根结底还是一个体制问题。体制基础问题在这里,隐性债务的问题就像韭菜一样,你割了它还会再生。对隐性债务视而不见,不代表它就不存在。问题变大了,风险变大了,逼着你去管。与其这样不如早管。要么长期来看,就从体制入手,铲除体制的土壤。

  所以,最终要有一个良好的体制基础,责权清晰,让大家都有明确的预期。这样一来,地方在借钱之前就要考虑预期的偿债能力,就会有一个自动控制的机制。现在是没有这种自动控制的机制。

  界面新闻:另一个财税热点问题是企业和个人税负,这一定程度上也关系到社会公平问题。其中一点,注意到中国直接税比重仅仅在大约40%左右,远远低于发达国家。您如何看待直接税在中国下一步税收制度中的作用?“提高直接税比重”的具体实施思是什么?

  刘尚希:从长期来看,直接税比重会随着经济发展水平和人均收入水平的提高自然提高。比如说,现在直接税比重已经比以前高很多了。企业所得税、个人所得税在整个财政收入、税收收入当中的占比都在不断地上升。

  这是一个自然的过程,不是说通过就能够把直接税比重一下子提上去。除非是通过加强征管,把流失的直接税堵住了,做到“应收尽收”,那也许能增加一些直接税的收入,使其比重能有所提高。

  直接税比重的提高只能随着人均收入水平的提高顺势而为,这一点要认识清楚。不能像搞工业那样去推动。直接税比重的提高不是一个的目标,他是一个发展的目标,追求预期的目标。十年前我就反对将直接税比重提高作为目标来提。

  从短期来看,提高直接税的比重是很难的事。短期从的角度来说,关键在于“减”。企业所得税和个人所得税都要减税。大家的呼声都说是税重了。如果都是在减税,那就是哪个税种减更多的问题。直接税如果减得多,那么直接税的比重就下来了;间接税减得多,间接税的比重就下去了。要看减税的重心放在哪里。

  的目标不是直接税的比重,而是要让税制与当前发展阶段相适应。是把与当前发展阶段不相适应的问题找出来。财政无小事。任何一个税种都是牵一发而动。财政就是利益的交汇点。一方面是具体的问题,比如针对税种来考虑,另一方面是针对整体来考虑,那就是我们国家应该有一个怎样的整体税制,这需要一个顶层设计。

  税制不能零打碎敲,不能仅仅在税制要素层面去。从整体上来看,我们现在需要一个什么样的税制,这不是从各类型税收收入的比重去判断的。税收收入结构,是税制在特定经济发展阶段下运行形成的结果。这个结果不代表税制存在的问题。

  界面新闻:那么判断一种税制的客观标准究竟是什么呢?中国的税制又有哪些特殊之处?

  刘尚希:税制的基本功能就是促进财政收入,能不能财政收入随着经济增长而增长。税制首要的是促进收入的,然后再考虑在促进收入的条件下能不能适当地调节公平。

  但另一方面,初次分配环节的差距很大程度上无法通过税收进行调节。如果初次分配环节机会不公平、差距很大,要靠税收去调节和矫正的话,成本很高难度很大。

  比如说,市场经济条件下,分配差距拉大的原因不仅仅在于劳动所得,更多地可能在于资本所得,也就是所谓的“有钱的越有钱”。这个环节上,税收能起到的调节作用只是九牛一毛。再例如说,我们城乡之间人力资本鸿沟很大,原因在于城乡之间教育等公共服务不一样。这个问题不解决,采取税收手段对收入差距“限高补低”,只会发现需要“补低”的人群越来越大。

  因此,首先还是要从初次分配机会公平方面下功夫,这才是根本之道。税收对收入的调节作用越强,税制设计就要越复杂;设计越复杂,操作成本就越高,漏洞就会越多,而真正有能力避税的人恰恰是有钱人。所以我觉得税制应该简单,不能搞得太复杂。

  把“发挥税收的调节作用”作为税制的首位目标,我认为会出现严重的偏差。税制要回归本位功能,那就是促进财政收入,简单、明了、公开、透明。

  税制从整体上看,应该有一个准确的定位。这要从中国的发展阶段来考虑,不能一味追求美国式税制。同时,税制设计最终需要通过征管去实现目标,征管能力决定了可以实行什么样的税制。再者,税制还要从社会、法制,以及老百姓的接受程度出发。